od 1907 Lew Trocki przebywał na emigracji, gdzie ukrywał się po ucieczce w 1907 z zesłania na Syberię.
Po klęsce pod Gorlicami w maju 1915 rząd carski, który w przeszłości zakazywał ogólnokrajowych zrzeszeń organów samorządowych, zgodził się na powołanie ogólnopaństwowej reprezentacji ziemstw i dum (rad) miejskich, dla wsparcia wysiłku wojennego państwa i pomocy uchodźcom, inwalidom i rzeszom ewakuowanej w głąb Rosji ludności cywilnej. Powstałe w początkach wojny Wszechrosyjski Związek Ziemstw i Wszechrosyjski Związek Miast – ogólnokrajowe związki samorządu terytorialnego połączyły się w 1915 w Ziemgor dla wsparcia wysiłku wojennego państwa i pomocy uchodźcom, inwalidom i rzeszom ewakuowanej w głąb Rosji ludności cywilnej. Ziemgor politycznie związany był z liberalnymi partiami oktiabrystów i kadetów, jego współprzewodniczącymi byli: działacz kadetów, burmistrz Moskwy i przewodniczący Związku Miast Michaił Czełnokow i ks. Gieorgij Lwow, liberalny działacz ziemstw. Ziemgor zbudował aparat złożony z wolontariuszy i pracowników etatowych zajmujących się działalnością humanitarną w głębi kraju i na zapleczu frontu. Jednocześnie Ziemgor organizował małych i średnich przedsiębiorców dla potrzeb realizacji zamówień dostaw wojskowych, podziału i koordynacji zamówień i dostaw.