La aplicación del derecho de la Unión Europea consiste en la realización concreta y el uso del conjunto de facultades que en derecho corresponden a las instituciones de la Unión y/o a sus Estados miembros ordenadas a promover y garantizar la plena eficacia material, y en su caso de complemento formal, de las normas jurídicas (leyes) emanadas del poder legislativo, esto es, del Parlamento Europeo y del Consejo.
La legislación emanada del poder comunitario obliga, con efectos distintos según el tipo de norma, tanto a autoridades como a particulares. La supervisión y garantía del derecho de la Unión están encomendadas a diversas autoridades pertenecientes a los distintos niveles de gobierno que operan en la Unión (el comunitario y los internos, nacional y local). Estas autoridades, que con frecuencia varían en su denominación y en su regulación específica pues se incardinan en las distintas estructuras jurídico-políticas nacionales, garantizan el cumplimiento del derecho comunitario de acuerdo con sus propias competencias en su calidad de poderes públicos, sea cual sea el nivel de gobernanza en que se ubiquen. En lógica consecuencia, estas instituciones operan sus funciones en los límites y de acuerdo con los mecanismos de alguna las ramas ejecutiva o la judicial que tradicionalmente conforman el ejercicio del poder. La legislativa obviamente no participa de la aplicación de las leyes propiamente dicha, sino que las crea y, en su caso, prevé los mecanismos de sanción que habrán de aplicarse posteriormente en los brazos ejecutivo-administrativo y judicial.
En esto, la aplicación del derecho comunitario no se distingue de la aplicación de los distintos derechos nacionales internos (en los que de hecho también se integra), pues discurre por los mismos o muy parecidos cauces y evita en lo posible la duplicidad orgánica y funcional.
Aplicación ejecutiva De conformidad con la estructura política y jurídica de la Unión Europea y con las de sus distintos Estados miembros, a los que implica en la ejecución del derecho de la Unión, en la aplicación del derecho de la Unión en el plano ejecutivo o administrativo intervendrán los órganos comunitarios que dispongan de competencias en este ámbito (fundamentalmente la Comisión), pero también las instancias internas, nacionales y locales, que de acuerdo con el ordenamiento político y competencial de los Estados miembros estén de ordinario implicados en la aplicación ejecutiva (y administrativa) del derecho interno.
Dado que se trata aquí del ejercicio de funciones netamente encuadradas en el marco del poder ejecutivo clásico (con las limitaciones que impone dicha imagen doctrinal al complejo ordenamiento político-jurídico de la Unión Europea), los órganos encargados de ejercer dichas funciones serán la Comisión, en el ámbito o nivel comunitario, y los distintos gobiernos nacionales, asistidos por sus administraciones nacionales.
Articulación funcional del poder ejecutivo Este poder o facultad ejecutiva se estructura y se manifiesta en una doble función, a saber: la de activar, por una parte, los mecanismos jurídicos y administrativos necesarios para que una norma jurídica europea de rango legal surta toda su eficacia y despliegue todos sus efectos formales, y la de garantizar asimismo, por medio de una supervisión permanente y, en su caso, recurriendo a la imposición de medidas coercitivas o a la intervención de las instancias judiciales competentes, el adecuado impulso institucional para la correcta activación de los antedichos mecanismos en todos sus niveles y el normal y efectivo despliegue del derecho europeo.
Articulación jurídica o instrumental Actos no legislativos Se trata de una extensión del procedimiento antedicho a normas jurídicas que no alcanzan el rango legislativo: son los llamados Actos no legislativos, que si bien son de naturaleza jurídica y eficacia vinculante incuestionables, no contienen una regulación materia o formal de entidad suficiente para ser considerados legales o legislativos (leyes europeas), sino más bien ejecutivos o reglamentarios; o bien se producen en casos concretos o políticas para los que los Tratados no han previsto o atribuido poder legislativo a la Unión, pero sí contemplan estas otras fórmulas jurídicas. Por todas estas razones, pueden corresponder a Instituciones y organismos distintos al Parlamento Europeo y al Consejo, y las resoluciones ejecutivas que a estos últimos atribuyen los Tratados deben a su vez delegarse en aquellas, principalmente en la Comisión, como Institución poseedora de la potestad ejecutiva, pero también en ocasiones del Consejo. Las normas que de este método decisorio emanan adoptan una terminología que, dadas ciertas analogías, resulta en ocasiones confusa, si bien se ha clarificado notablemente desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Actos delegados Cuando el Parlamento Europeo y el Consejo, o cualquiera de estas dos instituciones en uso de sus facultades legislativas especiales, autorizaran en un acto legislativo a la Comisión para que ésta pueda modificar o completar determinados elementos no esenciales de dicho acto legislativo, ésta podrá dictar, a tal efecto, alguno de los siguientes actos no legislativos, en el uso de su facultad delegada: Reglamentos delegados, Directivas delegadas, Decisiones delegadas.
No obstante la afirmación del TFUE, la naturaleza no legislativa de estos actos puede, dado el origen de la autorización, dado el contenido normativo, materialmente legal o legislativo, que mediante este procedimiento el legislador natural permite a un órgano ejecutivo modificar, por lo tanto ser puesto en entredicho. Parecería más bien apuntar a un contenido, el de estos actos delegados, si bien no formalmente sí materialmente legislativo (completan o modifican textos legales, que en principio solo la ley podría completar o modificar), aunque con un recorrido y un ámbito sujeto a muchos condicionamientos, e intensamente limitado, que afecta por tanto a cuestiones de la ley originaria que deberían ser menores.
Solo la Comisión, previa delegación habilitante de un acto legislativo, puede adoptar actos delegados. Queda excluido de esta potestad el Consejo.
Actos de ejecución Se trata de un tipo de normas de naturaleza no legislativa que un acto legislativo podrá autorizar a dictar, cuando las circunstancias aconsejen una aplicación uniforme de dicho acto en toda la Unión. Consisten claramente en una manifestación del poder reglamentario que acompaña al poder legislativo de la Unión. Solo la Comisión, y en contadas y justificadas ocasiones el Consejo, podrán hacer uso autorizado de esta facultad, que recae claramente sobre el ámbito de la función ejecutiva de la Unión. Podrán para ello hacer uso del más conveniente de estos tres instrumentos normativos: Reglamentos de ejecución, Directivas de ejecución, Decisiones de ejecución.
El acto legislativo que habilite el ejercicio de esta facultad deberá contemplar también los medios oportunos de control que el legislador (el Parlamento Europeo y el Consejo, o uno solo de ellos en los procedimientos especiales) se reserve para supervisar su adecuado uso, y la proporcionalidad y legalidad del mismo.
Articulación institucional En una equivalencia laxa, dado que no se corresponde estrictamente ni en todas las ocasiones, siendo además que varía sensiblemente en función de la materia legislada, debemos distinguir el ejercicio de la potestad ejecutiva como lo hacen los Tratados, esto es, de acuerdo con la concreta aplicación que para cada caso estipulan del principio de atribución de competencias. Este principio, que es aplicable para determinar a quién corresponde, en este caso, la facultad de ejecutar una concreta medida o norma jurídica, es de naturaleza estrictamente política y, derivadamente, jurídica; esto significa que su concreta articulación depende casi exclusivamente del derecho originario (los Tratados) y es una opción política particular, que se articula en ese mandato. El principio de atribución de competencias es aplicable tanto a la distinción entre las instituciones comunitarias entre sí, como a la que opone los poderes de la Unión a los de sus Estados. A ambos respectos el Tratado de la Unión Europea dispone lo siguiente:
Sin embargo, la imbricación de este principio en el expreso ámbito de la ejecución o aplicación del derecho de la Unión está contenido con rotundidad en el artículo 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión,Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que por su expresividad reproducimos a continuación:
División horizontal: coherencia y continuidad Dada la compleja articulación política del modelo comunitario, inspirado por métodos supranacionales, la facultad de hacer cumplir las leyes no reside en una sola institución ni en un solo nivel de gobierno; al contrario, es este un poder fraccionado horizontal y verticalmente. La división horizontal opera a nivel europeo mediante la separación institucional de las potestades ejecutivas entre la Comisión, a la que los Tratados reconocen la función ejecutiva como propia, y el Consejo, que conserva funciones de coordinación de las políticas en algunos ámbitos que de hecho se traducen en una auténtica capacidad ejecutiva, que desde Lisboa ya no le está expresamente encomendada. Asimismo, la completa ejecución de las políticas monetaria y cambiaria, aun cuando pudieran derivar de actos legislativos, le está incondicionalmente reservada al Banco Central Europeo.
Sin embargo, y a tenor del artículo 13.1 del Tratado de la Unión, es finalidad principio motor del marco institucional único comunitario "garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones". Es esta regla la que, combinada con los principios de atribución de competencias y cooperación leal, suaviza y modula esta división horizontal para que no transgreda los límites de lo querido y desemboque en un sistema de separación rígida de poderes, inclinándose más bien la balanza por un sistema de coordinación de poderes.
División vertical: subsidiariedad
Asimismo se halla dividido el ejercicio de la potestad de hacer ejecutar el derecho europeo en un plano vertical. Si la facultad de supervisión y control del cumplimiento del derecho comunitario es competencia irrenunciable de la Comisión (sin perjuicio de los procedimientos u órganos nacionales que puedan existir, y que serán complementarios pero no sustitutivos), no ocurre lo mismo con la aplicación de la misma propiamente dicha. Aquí opera con fuerza el principio de subsidiariedad, que introduce el juego de las administraciones nacionales, entendiendo por tales las de los Estados miembros, pero también las regionales y locales de cada uno de ellos, conforme a sus sistemas constitucionales propios. Este principio constitucional viene recogido por el artículo 5.3 del Tratado de la Unión, en los siguientes términos:
Así, el papel de las administraciones nacionales y territoriales, incluidos sus parlamentos como principales responsables de la transposición normativa y como garantes del respeto al principio de subsidiariedad, pesará con toda su consistencia en la aplicación de las directivas, que para su completa eficacia necesitan del mecanismo de la transposición, que ordinariamente corresponderá a los parlamentos nacionales (o territoriales, en su caso). Sin embargo, es previsible que la activación de estos mecanismos internos resulte de menor relevancia a la hora de aplicar un reglamento o una decisión, que revisten eficacia directa.
Principio de cooperación leal