Suomen hallintolainkäytössä eli hallintoprosessissa tutkitaan suomalaisten viranomaisten hallintoasioissa tekemien päätösten lainmukaisuutta. Kyse on siis oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Hallintopäätöksissä ilmenee julkisoikeudellisia oikeussuhteita, joille on tyypillistä yksipuolisuus: niissä viranomainen tai muu julkista valtaa käyttävä elin tekee yksipuolisesti yhtä tai useampaa yksityishenkilöä tai yhteisöä velvoittavan päätöksen tai päätöksen, jolla ratkaistaan kysymys yksityishenkilölle tai yhteisölle myönnettävästä etuudesta tai oikeudesta. Myös toinen julkisoikeudellinen yhteisö tai toimielin voi olla hallintopäätöksen kohteena. Päätös voi myös samalla kertaa olla yhdelle taholle oikeuttava, joillekin toisille velvoittava. Tämä vaihtelu heijastuu myös lainkäyttö- eli oikeudenkäyntivaiheeseen ja ilmenee sen monimuotoisuutena, usein hallintoprosessilain ulkopuoliseen erityislainsääädäntöön perustuen.
Yleiseltä prosessioikeudelliselta kannalta hallintolainkäyttö voidaan nähdä yhtenä prosessin eli lainkäytön kolmesta päälajista siviili- ja rikosprosessien rinnalla. Yliopistollisessa oikeustieteen oppiainejaossa hallintoprosessi kuitenkin on perinteisesti kuulunut hallinto-oikeuteen, ei prosessioikeuteen. Toisaalta prosessilajeilla on paljon yhteisiäkin asiakysymyksiä, ja tutkimuksessa rajat nykyään monesti ylitetään.
Lainkäytön jakautuminen yleiseen lainkäyttöön (riita- ja rikosasiat) ja hallintolainkäyttöön, ja vastaavasti tuomioistuinten jakautuminen yleisiin tuomioistuimiin ja hallintotuomioistuimiin, perustuu Suomen perustuslakiin , jonka 98 §:n mukaan yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet, ja yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Perustuslain 99 §:n mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan. Ne voivat tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä.
Yleisten hallintotuomioistuinten rakenne on siis kaksiasteinen. Vaikka hallinto-oikeuksilla on alueelliset tuomiopiirinsä, jokin niistä on lähes aina toimivaltainen myös valtakunnallisten hallintoviranomaisten päätöksiä koskevassa muutoksenhaussa.
Tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista säädetään perustuslan mukaan lailla. Erityistuomioistuimissakin hallintolainkäyttö on keskeisenä prosessilajina, vakuutusoikeudessa kattavasti ja markkinaoikeudessa suuressa osassa asioita. Myös työtuomioistuimessa sovelletaan yleisenä prosessilakina hallintoprosessilakia, jos kysymys on muutoksenhausta.
Suomalaisessa hallintolainkäytössä tyypillisin oikeudenkäynnin vireille saattava toimenpide on hallintovalitus, jossa asianosainen kyseenalaistaa viranomaisen päätöksen oikeellisuuden laillisuusperustein. Muita hallinto-oikeudellisia asioita ovat kunnallisvalitukset ja hallintoriita-asiat.
1.1.2020 voimaan tullut laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) eli hallintoprosessilaki sisältää yleissäännökset hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelystä. Siirtymäsäännösten nojalla osaan käsiteltävänä olevista asioista sovelletaan ehkä vieläkin joissakin tapauksissa kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) säännöksiä. Asian käsittelystä hallintoviranomaisessa säädetään puolestaan hallintolaissa. Yleensä hallintopäätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen, mutta erityislaeissa on säädetty tietyt hallintoprosessuaaliset asiat käsiteltäviksi muussa tuomioistuimessa, joita ovat markkinaoikeus ja vakuutusoikeus, tai lautakuntamuotoisissa hallintolainkäyttöelimissä, joita ovat sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ja kutsunta-asiain keskuslautakunta. Verotuksen oikaisulautakunta on oikaisuelimenä hallintoviranomainen, jossa ei sovelleta hallintoprosessilakia. Sen päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen. Yleensä hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa nykyisin lähes aina edellytetään valituslupaa.
Korkeimmalle hallinto-oikeudelle saapuu vuosittain lähes 4000 asiaa. Käsiteltävät asiat on jaettu 9 pääryhmään ja edelleen 35 asiaryhmään, asianimikkeitä on yli 280.
Muutoksenhaun perusteet
Hallintolainkäytössä eli hallintoprosessissa tutkittavan asian käsittelystä, siis hallinto-oikeudellisesta oikeudenkäynnistä, säädetään hallintoprosessilaissa varsin kattavasti. Oikeudenkäymiskaareen ja hallintolakiin viitataan eräissä yksittäisissä suhteissa. Esimerkiksi tuomarin esteellisyysperusteet ovat yhteisiä kaikille tuomioistuimille. Hallintolakia taas hyödynnetään etenkin tiedoksiantojen osalta. Usein hallintoprosessilain ulkopuolisessa erityislainsäädännössäkin on hallintoprosessuaalisia säännöksiä, monesti yksityiskohtaisiakin. Näin on esimerkiksi ympäristölainsäädännössä, ulkomaalaislaissa, lastensuojelussa , verotuksessa sekä julkisia hankintoja koskevassa sääntelyssä. Tällöin erityislain menettelysäännöksiä sovelletaan hallintoprosessilain vastaavien yleissäännösten sijasta. Toisaalta kuntalain mukaisella kunnallisvalituksella on vain eräitä erityispiirteitä hallintoprosessilain yleissäännösten sijaan sovellettavina. Ero hallintovalituksen ja kunnallisvalituksen välillä on hallintoprosessilain voimaantulon myötä kaventunut merkittävästi, koska kummatkin voidaan tehdä vain päätöksen lainvastaisuuden perusteella.
Muutoksenhakuasiassa valituksenalaisen päätöksen tehnyt viranomainen on yhtenä prosessin osapuolena. Muita osapuolia ovat asianosaiset, joita voi asiaryhmästä ja tilanteesta riippuen olla yksi tai useampia. Monimuotoisessa hallintoprosessissa ei yleensä ole siviili- tai rikosprosessin kaltaista kiinteää asianosaisrakennetta, minkä vuoksi asianosaisen käsitettä ei ole katsottu mahdolliseksi hallintoprosessilaissa määritellä. Käytännössä asianosaisuus nimenomaan valittajan osalta määräytyy valitusoikeuden kautta. Hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valittajalla voi olla myös yksityisiä vastapuolia, esimerkiksi luvan hakijalla lupaa vastustavat ja lupaa vastustavilla luvan hakija. Kun yksi hallintoasian asianosaisista valittaa päätöksestä, kaikki hallintoviranomaisvaiheen asianosaiset ovat automaattisesti myös hallinto-oikeudessa asianosaisia, ainakin prosessuaaliselta kannalta, mutta aineellinen asianosaisuus ei välttämättä ulotu kaikkiin asiakysymyksiin tai osapuoliin.
Hallintotuomioistuinta ja muuta lainkäyttöelintä, jolle valitus tehdään, kutsutaan yhteisellä nimityksellä valitusviranomaiseksi. Hallintoprosessilaissa hallintotuomioistuimesta säädetty koskee myös muita hallintolainkäyttöelimiä.
Hallintotuomioistuin ratkaisee asian esittelevän virkamiehen esittelystä, lähtökohtaisesti useamman tuomarin kollegisessa kokoonpanossa. Hallinto-oikeudessa jäseniä voivat olla ylituomari ja hallinto-oikeustuomarit) ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa presidentti ja oikeusneuvokset). Esittelyn voi hallinto-oikeudessa suorittaa yksi kollegion jäsenenä olevista tuomareista tai erityisessä esittelijän virassa oleva lakimies (hallinto-oikeussihteeri). Korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittely kuuluu aina esittelijän virassa olevalle virkamiehelle (oikeussihteeri tai esittelijäneuvos).
Valituskelpoinen hallintopäätös, valitusoikeus ja toimivaltainen tuomioistuin
Valituksen voi pääsääntöisesti tehdä päätöksestä, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Viranomaisella tarkoitetaan tällöin valtion virastoa ja laitosta, hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän viranomaista, Ahvenanmaan maakunnan viranomaista, kunnallista viranomaista, itsenäistä julkisoikeudellista laitosta sekä muuta julkista hallintotehtävää hoitavaa.
Jos asiassa sovelletaan muun lain nojalla pakollista oikaisuvaatimusmenettelyä, josta on säännökset hallintolaissa, päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, vaan muutoksenhakumahdollisuus hallintotuomioistuimeen koskee vasta oikaisuvaatimukseen annettua päätöstä. Oikaisuvaatimusmenettely on hallintomenettelyä, ei lainkäyttöä.
Valittamalla ei saa hakea muutosta päätökseen, joka koskee vain asian valmistelua tai täytäntöönpanoa. Valittamalla ei myöskään saa hakea muutosta hallinnon sisäiseen määräykseen, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista. Virhe valmistelussa voi kuitenkin olla peruste myöhemmälle valitukselle varsinaisesta hallintopäätöksestä. Myöskään hallintoviranomaisen päätöksentekoon osalistuneen henkilön esteellisyydestä ei saa erikseen valittaa, mutta esteellisyyttä koskeva väite voi toimia perusteena valitukselle pääasiassa.
Valituksen kohde saattaa erityslainsäädännön mukaan olla muukin kuin tavanomainen hallintopäätös. Vaalilain mukaan muutosta haetaan päätökseen, jolla vaalien tulos on vahvistettu.
Hallintopäätökseen saa hallintoprosessilain mukaan hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu (ns. adressaatti), se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Erityislainsäädännössä voi olla tästä poikkeavia määritelmiä. Etenkin ympäristö-, vesi- ja luonnonvaralainsäädännössä on hallintoprosessilain yleissäännöstä väljempiä asianosaismääritelmiä. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain järjestelmässä valittamiseen oikeutettuja asianosaisia ovat myös kaikki ne, joiden oikeutta tai etua asia, käytännössä ympäristöön vaikuttava hanke, saattaa koskea. Valitusoikeus pohjautuu tällöin usein hankkkeen todennäköisellä vaikutusalueella olevan kiinteistön, muun alueen tai rakennuksen omistukseen tai hallintaan tai yhteisalueen osakkuuteen, eikä välittömyysvaatimusta ole. Tällaisissa asioissa esiintyy tyypillisesti myös yksityisten välisiä osapuoliasetelmia, esimerkiksi luvan hakija adressaattina toisaalta ja haittaa kärsivät asianosaiset toisaalta. Samankaltainen viranomaisosapuolen ja kahden vastakkaisen yksityisen asianosaistahon välinen asetelma syntyy myös erityislainsäädännön nojalla hakemuksella hallintoviranomaisessa vireille pantavissa hallintopakkoasioissa, jolloin kaikilla näillä on valitusoikeus.
Eräissä ulkomaalaislain mukaisissa asioissa valitusoikeus saattaa olla myös yksityisen asianosaisen työnantajalla. Valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen saa valtion virkamieslain pääsäännön mukaan muutosta hakea kukin viran hakija. Lastensuojelulain mukaisissa asioissa muutosta saa useissa tilanteissa hakea lapsen vanhempi ja huoltaja sekä henkilö, jonka hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on välittömästi ennen asian valmistelua ollut. 12 vuotta täyttänyt lapsi saa hakea erikseen muutosta häntä itseään koskevissa lastensuojeluasioissa. Vaalilain mukaan valitusoikeus on sillä, jonka etua tai oikeutta päätös loukkaa, sekä jokaisella vaaleissa ehdokkaana olleella henkilöllä ja ehdokashakemuksen antaneella puolueella ja yhteislistalla sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lisäksi saavat päätöksestä valittaa sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen: 1) jokainen asianomaisessa vaalipiirissä, hyvinvointialueella tai kunnassa äänioikeutettu henkilö; ja 2) aluevaaleissa hyvinvointialueen jäsen ja kuntavaaleissa kunnan jäsen.