La gouvernance multi-niveaux est un concept né de l'entrecroisement des théories de la science politique et de l'analyse de l'action publique. En effet, c'est au cours de la dernière décennie du siècle que l'on a pu voir émerger une importante discussion sur le rôle des gouvernements nationaux ou infranationaux dans l'intégration européenne, théories notamment développées par les politologues Liesbeth Hooghe et .
La théorie de la gouvernance multiniveaux est un système de négociations continue entre les différents gouvernements imbriqués à plusieurs niveaux. Pour Gary Marks et Liesbeth Hooghe, l'incarnation européenne en est le parfait exemple car elle représente une diffusion du pouvoir à différents niveaux : supranational ou infranational.
Conceptualisation Les premiers travaux de recherche sur les gouvernances multi-niveaux ont émergé dans les années 1990. Cette approche a été présentée comme une conceptualisation alternative de la construction des décisions dans l’Union Européenne. Cette approche correspond à la mise en évidence de dynamiques résultant de négociations antagoniques entre les États-Membres et les Institutions supranationales et infranationales. On retrouve un processus composite de prise de décisions composé de différents niveaux et « se déployant au-dessous de l'État aussi bien qu'au-dessus de lui ».
L'État-nation reste un acteur central dans la mise en place des politiques publiques, mais il est également crucial de comprendre que la gouvernance nationale peut être remplacée par une gouvernance multiniveaux : La gouvernance n'est plus le seul fait de l’État-nation mais concerne également d’autres niveaux (supra ou infranational), se faisant toujours par délégation : vers le bas et vers le haut La gouvernance des États est elle-même affectée par les différents niveaux. Le fait que des entités « infranationales » soient dotées de compétences va influer sur la façon dont les décisions prises au niveau central vont être mises en œuvre.
De nombreux États ont ainsi été affectés par une diffusion de l’autorité vers le haut, ce qui signifie une perte relative de souveraineté dans certains domaines, et par une diffusion de l’autorité vers le bas, diffusion qui prend la forme d'une décentralisation souvent conséquente.
Les auteurs s’intéressant désormais à l'analyse de la gouvernance multiniveau remettent en cause le « cloisonnement académique entre l'analyse des relations internationales et celle des politiques publiques, fondé sur une distinction dépassée entre l'interne et l'externe. Il n'est plus possible de découper des espaces nationaux de politiques publiques, toute politique publique s'inscrivant dans des interactions dépassant [par le bas et par le haut] le simple cadre national ».
Origine Trois événements historiques importants ont permis de conceptualiser la notion récente de gouvernance à multi-niveaux : Premièrement, la réforme des fonds structurels européens en 1988 a mis davantage l’accent sur le partenariat et la coordination, faisant pression pour réformer les administrations et créant des règles et des procédures pour la gestion partagée des fonds structurels. Deuxièmement, la création du marché unique avec le programme 1992 a donné naissance à la mobilisation et la prolifération de groupes d’intérêts au sein de réseaux de politiques. Troisièmement, la signature du Traité de MaastrichtTraité de Maastricht, 7 février 1992. en 1992 a introduit le principe de subsidiarité, désormais essentiel au sein des règles européennes.
Dans ce contexte politique, Gary Marks est le premier à avoir théorisé le concept de gouvernance à multi-niveaux dans un article publié en 1993 intitulé « Politique structurelle et gouvernance à plusieurs niveaux dans la Communauté Européenne ». Analysant les développements récents de la politique structurelle de la communauté européenne, il reconnaît l’importance des niveaux de décisions infranationales et suggère l’émergence d’une gouvernance à plusieurs niveaux qu’il définit par « un système de négociation continu entre les gouvernements imbriqués à plusieurs niveaux territoriaux ».
Ce premier article a été suivi de près par d'autres chercheurs qui exploraient la gouvernance à multi-niveaux comme une alternative aux formes traditionnelles centrées sur l'État. Dans la revue American Political Science Review, Liesbet Hooghe et Gary Marks ont en 2003 tenté de relier les résultats du modèle de gouvernance multi-niveaux en tenant compte de la gouvernance territoriale et régionale. Ainsi, ils ont conceptualisé deux types idéaux de gouvernance : La gouvernance multi-niveau de type I, prédomine au sein des États et résulte de l'enracinement des compétences à différentes échelles. Ces juridictions - internationales, nationales, régionales, locales - sont polyvalentes et regroupent plusieurs fonctions et responsabilités en matière politique. Ces juridictions imbriquées ne se chevauchent ni ne se croisent pas à un niveau particulier. La gouvernance multi-niveau de type II, prédomine dans les États et conçoit des juridictions construites autour de problèmes politiques. La gouvernance est fragmentée en éléments fonctionnels spécifiques. Chaque juridiction est spécialisée dans une ou plusieurs fonctions de gouvernance et prend un ensemble délimité de décisions faisant autorité sur un problème particulier. Ces juridictions se chevauchent, se croisent et se coordonnent rarement.
Application
A l'échelle européenne L'Union européenne est l'objet d'étude de nombreux mouvements théoriques. Tout d’abord, elle est reprise par les études des relations internationales. Ensuite, ce sont les différentes politiques publiques qui ont permis d'approfondir et d'améliorer les études du premier cadre théorique. Cette deuxième phase théorique des politiques publiques est apparue au moment où l'Union européenne est devenue un exemple type et unique d'organisation internationale, que Jacques Delors appelait « objet politique non-identifié ». Unique par son développement et par son organisation politique, l’Union s’impose comme une entité où la gouvernance s'exerce au niveau local et international dans la mise en place des politiques publiques. On parle d’ailleurs de gouvernance et non de gouvernement car il n’existe pas qu'un seul centre de décision.
La gouvernance multi-niveaux permet aussi de dépasser le débat classique entre les fonctionnalistes (ou supranationalistes) et les réalistes intergouvernementaux. Cette gouvernance rejoint les intergouvernementalistes en considérant les institutions comme « les pièces les plus importantes du puzzle européen ». Mais elle rejoint aussi les supranationalistes en considérant les institutions supranationales comme celles qui ont eu une influence significative dans l’exécution des politiques européennes.
La gouvernance multi-niveaux apparaît dans la deuxième phase théorique des politiques publiques. En effet, il s’agit ici de prendre en compte les nombreuses relations existantes entre les différents acteurs qui participent à la gouvernance territoriale, que ce soit au niveau privé ou au niveau public. De plus, cette notion de gouvernance multi-niveaux est au cœur de la distinction entre politique nationale et politique internationale. Une distinction qui devient de moins en moins claire avec l'évolution de l'Union européenne. Les études faites sur l'Union européenne et ses prises de décisions ont permis de comprendre cette gouvernance multi-niveaux en termes de négociation, caractérisée comme continue. Cette négociation s’effectue entre plusieurs gouvernements intégrés sur les différents niveaux territoriaux. L'Union européenne doit ainsi faire face aux différents niveaux de gouvernance qui s'inscrivent dans ce que l'on peut appeler des réseaux politiques ancrés dans une perspective territoriale. C'est d’ailleurs dans les années 1990 que se sont développées ces études sur le rôle des gouvernements régionaux et infranationaux dans le processus d’intégration européenne et dans son organisation politique en général. Les acteurs de ces gouvernements infranationaux vont s'engager de plus en plus dans la prise de décision au sein de l'Union européenne.
L'évolution de l'Union européenne a permis de mettre en lumière la multiplication des relations entre ces acteurs devenant de plus en plus complexes. Mais la théorie dévoile aussi l'action des acteurs considérés comme non-étatiques qui agissent dans les politiques publiques et dans l'intégration de l'Union européenne.
La gouvernance multi-niveaux au sein de l'Union se caractérise par des relations constantes, de respect des responsabilités divisées au sein de chaque niveaux ainsi que le respect de leur compétence. Ceci est essentiel afin de coordonner les politiques au niveau supranational, national, régional et local. Les autorités régionales et locales jouent un rôle important puisqu’ils sont au cœur de ce principe de subsidiarité essentiel à la gouvernance multi-niveaux, et d’ailleurs introduit par le traité de Maastricht en 1992 (article 5). Ce principe de subsidiarité repose sur l’idée que la prise de la décision ne doit pas être seulement être effectuée au niveau supérieur si d'autres acteurs au niveau inférieur peuvent le faire efficacement. Le principe est d'ailleurs utilisé dans une logique d'efficacité pour prendre la décision la plus proche du terrain et donc de la réalité locale, puis dans une logique démocratique étant donné qu'il privilégie la décision la plus proche du citoyen. L'Union n’interviendra alors à la place des États seulement si elle a les capacités d’agir plus efficacement qu'eux. Les prises de décision et la mise en place des politiques publiques doivent alors se faire entre tous les niveaux.
Afin de mettre en place ces politiques publiques au niveau national, de nombreuses institutions vont s'interconnecter dans tous les niveaux afin que les politiques européennes puissent être appliqués convenablement au niveau national. L'Union européenne est caractérisée par la couche européenne constituée de la Commission, du Parlement et du Conseil. Les États sont représentés par une couche nationale et les territoires locaux par une couche locale. Ainsi, toutes ces couches sont interconnectées au travers des relations entre les acteurs de même niveau (ce que l’on appelle la relation horizontale), mais également au travers des relations entre les différents niveaux de gouvernance (cette fois-ci la relation verticale). La Commission joue d'ailleurs un rôle fondamental dans le « processus de formation institutionnelle ». Ce processus aurait permis aux acteurs infranationaux de se doter de plus de compétences et de ressources politiques afin de participer aux décisions de politiques publiques indépendamment des gouvernements centraux.
Rôle des niveaux régionaux et locaux L'Union européenne est composée de plus de collectivités locales ou régionales possédant de nombreuses compétences dans les divers domaines que sont l’éducation, l'environnement, le développement économique, les services publics, l'aménagement des territoires ou encore les transports. On considère le rôle de ces collectivités issu à 70 % de la législation européenne. En pratique les compétences des régions et des villes doivent permettre d'assurer cette gouvernance aux deux niveaux régional et local. Encore une fois, le rôle joué par les acteurs non étatiques est également important avec l’importance de la société civile qui doit être incluse dans la prise de décision des politiques publiques.