Biografia Nato a Donnalucata, una frazione del comune di Scicli in provincia di Ragusa, è stato uno dei primi docenti universitari di contabilità pubblica in Italia.

Si laurea presso l'Università degli Studi di Catania nel 1946, a 22 anni, in Economia e Commercio. Nel 1949 si trasferisce a Roma, città dove vivrà tutta la vita, dopo aver vinto il concorso da funzionario alla Ragioneria Generale dello Stato e, dopo quattro anno, entra con il ruolo di referendario presso la Corte dei conti, che servirà fino al suo pensionamento con grande spirito di servizio.

Parallelamente alla carriera magistratuale, Buscema manifestò sin dagli esordi un forte interesse per la ricerca scientifica e per l'insegnamento universitario nei settori della contabilità pubblica e della finanza statale. Nel 1959 conseguì la libera docenza in contabilità di Stato, confermata nel 1964, e tenne numerosi corsi presso l'Università di Roma "La Sapienza" e l'Università di Perugia. In tale contesto maturò anche un intenso rapporto scientifico con Massimo Severo Giannini, che ne apprezzò le qualità accademiche e con il quale sviluppò un noto dibattito teorico sul tema della parafiscalità.

All'interno della Corte dei conti, Buscema si segnalò fin da giovane per il profilo intellettuale e per il contributo alle attività di rinnovamento dell'Istituzione. Il presidente Ferdinando Carbone lo coinvolse infatti in un ristretto gruppo di magistrati, informalmente noto come "il pensatoio", incaricato di supportare il processo di modernizzazione della Corte e di rafforzarne l'autonomia rispetto alle amministrazioni attive.

Nel 1977 vinse il primo concorso nazionale a cattedre universitarie in contabilità pubblica, ottenendo la chiamata presso l'Università di Perugia. Pur potendo avviare una carriera accademica a tempo pieno, scelse di rimanere nella magistratura contabile, lasciando decadere la nomina universitaria, così mantenendo aperta, nei limiti previsti dalla legge, la possibilità di un futuro ingresso nell'università.

La decisione di proseguire nella Corte dei conti non limitò tuttavia il suo impegno scientifico e didattico. Divenuto presidente della Sezione enti locali, Buscema continuò a svolgere attività di studio e divulgazione anche dopo il pensionamento, avvenuto nel 1996, al termine di quarantatré anni di servizio.

Il 1° giugno 2004, in occasione del suo ottantesimo compleanno, la Corte dei conti gli dedicò una cerimonia solenne presso l'Aula delle Sezioni riunite. In tale occasione donò alla biblioteca dell'Istituto una raccolta in venti volumi dei propri scritti non monografici, comprendente oltre duecento contributi scientifici, molti dei quali inediti. Questa produzione si affianca alle opere monografiche e al Trattato di contabilità pubblica in cinque volumi, considerato il suo lavoro più rilevante.

Ricerca Scientifica Nel corso dell'attività scientifica di Salvatore Buscema, il riferimento alla Costituzione ha sempre occupato un ruolo centrale. Tale attenzione emerge in modo particolarmente marcato nella sua prima produzione dottrinale, per poi riemergere ciclicamente nel corso degli anni, soprattutto in coincidenza con le trasformazioni istituzionali che sollecitavano nuove riflessioni sul ruolo della Corte dei conti in chiave costituzionale.

A partire dalla metà degli anni Cinquanta, Buscema elaborò una serie di studi nei quali propose una lettura innovativa delle funzioni della Corte dei conti alla luce dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana. Questi lavori, oggi considerati pioneristici, si collocano nella fase storica definita da Livio Paladin come quella della "riscoperta costituzionale", successiva al periodo di sostanziale inerzia interpretativa che aveva caratterizzato i primi anni della Repubblica. In tale contesto, Buscema fu tra i primi studiosi a cogliere, nel duplice ruolo di magistrato e giurista, la portata sistemica dei principi costituzionali, ritenendoli idonei a permeare in profondità l'intero assetto istituzionale dello Stato.

Il contributo più rilevante offerto da Buscema alla cultura giuridica italiana risiede proprio nell'aver ricondotto la contabilità pubblica e le funzioni della Corte dei conti entro il quadro valoriale delineato dalla Costituzione. In tal modo egli superò una concezione meramente tecnica e settoriale della materia, promuovendo un'interpretazione delle competenze della Corte come parte integrante del processo di attuazione dei principi di legalità, uguaglianza e buon andamento dell'amministrazione.

Le sue riflessioni costituzionalistiche contribuirono così a definire i criteri fondamentali per comprendere il ruolo della Corte dei conti nel nuovo ordinamento repubblicano. Molti dei temi affrontati in quegli studi, come il rapporto tra controllo, giurisdizione e garanzia dei diritti, continuano oggi a occupare una posizione centrale nel dibattito dottrinale e istituzionale.

Il problema della precettività costituzionale dell'art. 81 della Costituzione Nel 1955, poco dopo l'ingresso nella Corte dei conti come referendario, Salvatore Buscema pubblicò uno dei suoi primi contributi di rilievo, dedicato al tema della Copertura e costituzionalità delle leggi che comportano nuove e maggiori spese. Lo studio fu redatto in una fase in cui la Corte Costituzionale non era ancora operativa, durante la II legislatura, nel pieno della cosiddetta "glaciazione costituzionale". L'obiettivo dell'autore era individuare strumenti idonei a rendere immediatamente vincolante il principio sancito dall'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, secondo cui "ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte", in assenza sia del giudice costituzionale sia di un controllo effettivo diverso da quello esercitato dal Presidente della Repubblica in sede di promulgazione.

In tale contesto, Buscema sviluppò una lettura rigorosa del principio di copertura finanziaria, valorizzandone il fondamento costituzionale anche alla luce dei lavori dell'assemblea costituente. Egli chiarì come la previsione dell'art. 81 non dovesse essere interpretata come una consacrazione del principio del pareggio di bilancio, bensì come una regola funzionale a garantire la sostenibilità delle politiche pubbliche in un sistema di bilancio "aperto", orientato all'attuazione dei diritti costituzionali, tra cui quello al lavoro. In questa prospettiva osservava che "è risaputo che nella vita moderna, di fronte ad esigenze di carattere sociale sempre crescenti, lo Stato è spesso costretto a perseguire necessariamente una politica di disavanzo [...] e può dirsi davvero saggia un'amministrazione che tenda a contenere e ridurre al minimo il disavanzo".

La riflessione economica di Buscema, influenzata dalla teoria keynesiana, mirava quindi a individuare un punto di equilibrio tra l'utilizzo del disavanzo per finalità sociali e la necessità di garantire nel medio-lungo periodo la stabilità finanziaria, così da "...mettere i futuri Parlamenti e Governi sulla strada che porti al pareggio di bilancio o, per lo meno, che vi tenda". Coerentemente con questa impostazione, egli sosteneva che "la questione del pareggio, avanzo o disavanzo del bilancio dello Stato, non possa considerarsi di natura giuridica, bensì di natura squisitamente politica. Ed è pertanto demandata agli organi politici competenti (Governo e Parlamento) la responsabilità circa l'indirizzo che, in un dato momento storico, si vuole e si può dare alla politica finanziaria generale del Paese".

Negli anni successivi Buscema denunciò con crescente preoccupazione il progressivo svuotamento del principio costituzionale della copertura finanziaria, dovuto all'affermarsi di prassi legislative elusive. In particolare, criticò l'interpretazione data alla legge 5 agosto 1978, n. 468, poi modificata dalla legge 23 agosto 1988, n. 362, secondo cui la copertura della spesa sarebbe stata rigorosa solo per il primo esercizio, più flessibile nel bilancio pluriennale e addirittura "inesistente oltre tali limiti temporali". Secondo Buscema, tale evoluzione aveva favorito una deriva del sistema politico, inducendo le maggioranze parlamentari, spesso con il consenso delle opposizioni, a cadere "nella facile tentazione di fornire alla collettività a mezzo della spesa pubblica, servizi in misura superiore ai mezzi alla stessa collettività richiesti con sistema tributario". Già nel 1991 egli segnalava come "a lungo andare il peso dell'indebitamento crescente, di fronte ad una popolazione decrescente, ha assunto proporzioni seriamente preoccupanti".

Particolarmente rilevante, nello scritto del 1955, è anche la riflessione sul ruolo della Corte dei conti in relazione al controllo di legittimità costituzionale. Buscema si interrogava infatti sulla possibilità che la Corte sollevasse questioni di costituzionalità in via incidentale, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, in sede di registrazione di un decreto governativo fondato su una legge "manifestamente contrastante con qualche precetto costituzionale", con specifico riferimento alle leggi prive di adeguata copertura finanziaria.

La questione si rivelò centrale per la qualificazione giuridica della funzione di controllo della Corte dei conti e fu definitivamente affrontata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 226 del 1976, pronunciata su rinvio dei giudici contabili. In tale decisione confluirono, in larga parte, gli argomenti già elaborati da Buscema: l'assenza di sedi alternative per far valere il vizio di costituzionalità; l'impossibilità di interpretare l'art. 23 della legge n. 87 del 1953 in modo contrario alla Costituzione; la necessità di ridurre al minimo le "zone franche" del sindacato costituzionale; nonché la configurabilità di una "controversia" tra "le amministrazioni dello Stato e la Corte dei conti in sede di controllo di legittimità".

Opere Il bilancio, Milano, Giuffré editore, 1971. I contratti della pubblica amministrazione, Padova, Cedam, 1987. I servizi economali pubblici. Origini, evoluzione, strumenti di gestione e di garanzia, Maggioli Editore, 2002. ISBN 978-88-387-2313-1. La privatizzazione delle strutture pubbliche, Maggioli Editore, 2004. isbn 978-8838727337. Contabilità dello Stato e degli enti pubblici, Milano, Giuffré editore, 2005. ISBN 978-88-14-11469-4.

Note