農地貸しはがし（のうちかしはがし）または農地の貸しはがし、農地貸し剥がしとは、農業者が借り受けて耕作してきた農地について、所有者が返還を求め、従来の借り手による利用を終了させることを指す通称である。政策の変更、集落営農の組織化、農業補助金、所有者による営農再開、別の農業者への貸付け、農地転用を伴う開発などを契機として用いられてきた。
農地貸しはがしは法令上の用語ではなく、その意味や対象となる契約関係について統一された定義はない。農林水産省は2006年、地域ごとの事情により、地代をめぐる競争から農地の返還要求まで多様な事例が「貸しはがし」と呼ばれているため、正確な定義は困難であるとの見解を示した。このため、社会的に貸しはがしと呼ばれる事例が、農地法上許可を必要とする中途解約なのか、契約期間の満了による返還なのか、農作業の委託契約の終了なのかによって、法的な扱いは異なる。
概要 農地を借りて経営規模を拡大してきた農業者は、借地面積を前提として農業機械、施設、種苗、肥料などへ投資する。農地の一部または全部の返還を求められると、作付面積の縮小、農地の分散、機械・施設の稼働率低下などが生じ、農業経営に影響する場合がある。
中国経済連合会が2015年に公表した企業の農業参入に関する報告書は、農地貸しはがしを「個別経営農家が集積してきた農地を、集落営農の組織化や転作奨励金等の政策転換に伴い、貸主が借主の意向にかかわらず返還を求めること」と説明した。同報告書は、借地によって農業へ参入する企業が貸しはがしの危険を考慮すると、回収に長期間を要する土壌改良などへの投資判断が難しくなるとした。
2006年に内閣府の規制改革・民間開放推進会議で扱われた資料では、利用権が設定された借地のほか、農産物の処分権を伴う農作業委託地、処分権を伴わない作業委託地、行政機関や農業協同組合の立会いによって契約された作業委託地などが、貸しはがしの対象に含まれるかが論点となった。これに対し農林水産省は、農地の利用調整の実態と契約形態は地域によって異なり、対象となる農地を一律に定めることは困難であると回答した。
集落営農をめぐる問題 2000年代の政策転換 農地貸しはがしが農政上の問題として広く議論されるようになったのは、2000年代に、一定の要件を満たす認定農業者と集落営農組織を農業政策上の担い手とする制度が進められた時期である。
農林水産省の井出道雄経営局長は2006年6月、参議院農林水産委員会において、既に規模拡大を進めてきた認定農業者に対し、集落営農組織を設立するため農地を返すよう求めることが、当時「貸しはがし」と呼ばれていたと説明した。日本農業法人協会の会員を対象とした調査では、全国的に急増している状態ではなかったものの、一部地域の農業法人から十数件の返還要求が報告されていた。
同答弁によれば、問題が生じた地域では、既存の認定農業者と、新たに農地を集積しようとする集落営農組織の双方が規模拡大を目指しており、事前の土地利用調整が不十分な場合に両者の利害が衝突していた。農林水産省は、既存の認定農業者が経営基盤を失うような大規模な貸しはがしが常態化することは問題であるとし、地方公共団体や農業協同組合などが第三者として話合いを仲介する必要があると述べた。
定義をめぐる議論 2006年11月14日に開かれた規制改革・民間開放推進会議の農業ワーキンググループでは、農林水産省に対し、貸しはがしの定義、対象となる農地、返還要求を拒否する権利、紛争の調整主体などについて質問が行われた。
農林水産省は、認定農業者への農地集積、集落営農の組織化、または両者の役割分担のうち、地域の実情に適した方法を選ぶべきだと回答した。また、認定農業者と集落営農組織は制度上同列の担い手であり、一方を全国一律に優先するのではなく、農家の意向を踏まえた地域内の協議が必要だとした。
農地の利用調整は、市町村や農業委員会などが地域段階で行うべき業務であり、法令違反の是正や制度上の指導を除き、国が一方の当事者に立って直接調整することは適切でないとの見解も示された。
農業委員会による対応 全国農業会議所が農業委員会の対応事例を整理した『農業委員会日常業務のQ&A』では、集落営農組織への農地集積を理由とする貸しはがしへの予防策として、既に効力が生じている契約を期間満了まで継続させ、中途解約によって現在の借り手に不利益が生じないよう指導する事例が紹介された。
同資料では、貸しはがしが発生した場合、農業委員会が把握する貸付希望農地や遊休農地の情報を従来の借り手へ提供する対応や、集落の生産組合、農業委員会、農業協同組合などが土地利用を調整する対応も示された。
農業者戸別所得補償制度導入と見直し 2009年に民主党政権が農業者戸別所得補償制度の導入を検討した際には、交付金によって米作の収益性が上がれば、農地を貸していた所有者が自ら耕作するために返還を求めたり、地代の引上げを要求したりする問題が指摘された。日本政府が進めてきた集落営農や農地の面的集積化の方針に逆行するとの懸念が国会で示された。
赤松広隆農林水産大臣は、農地集積と集落営農の協業化を進める措置を講じるとした上で、交付単価を全国一律にすれば、規模拡大や費用削減によって生産性を高めた農業者ほど利益が増えるため、農地集積や協業化を促す効果が期待できるとの見解を示した。
2010年度には、水田を対象として、米への所得補償と麦・大豆などへの作付転換支援を組み合わせた「戸別所得補償モデル対策」が実施された。
2011年度には、対象を水田作物だけでなく麦、大豆などの畑作物にも広げ、農業者戸別所得補償制度として本格的に実施された。
2011年11月には、各地域で戸別所得補償制度の影響による農地の貸しはがしが目立ち、農地集約による規模拡大の障害になっているとして、政府の認識と対応を問う質問主意書が衆議院へ提出された。 国会や農業政策をめぐる議論では、零細農家による農地の再取得を促し、担い手への農地集積を妨げる制度と批判された。
安倍内閣において、2013年度は、農業者戸別所得補償制度は「経営所得安定対策」へ名称が変更のみを行い、前年度の制度と基本的に同じ枠組みで実施した。そして、翌2014年産から経営所得安定対策を見直し、米価変動補填交付金を廃止するとともに、米の直接支払交付金を10アール当たり1万5000円から7500円へ減額し、2017年産までの時限措置とした。
農林水産省は米の直接支払交付金を縮小・廃止するといった制度の見直し理由について、米には諸外国との生産条件の格差から生じる不利がなく、一律の支払いには農業の構造改革にそぐわない面があると明かした。麦、大豆などを対象とする畑作物の直接支払交付金と、農業者の拠出を伴う米・畑作物の収入減少影響緩和交付金については、認定農業者、集落営農および認定新規就農者を対象とする制度として継続された。
2018年産から米の直接支払交付金は廃止され、全ての販売農家を一律に対象とした米への定額交付は終了した。
2018年に経営所得安定対策全体が廃止されたわけではなく、畑作物の直接支払交付金、米・畑作物の収入減少影響緩和交付金および水田活用の直接支払交付金については、その後も経営安定策として実施されている。
企業の農業参入 企業が農地を所有せず、貸借によって農業へ参入する場合にも、農地貸しはがしは経営上の危険として挙げられている。中国経済連合会の報告書は、農地を借りる方式には、既存法人のまま参入しやすく、農地購入より初期費用を抑えられる利点がある一方、貸借期間の制限や貸しはがしによって農地を継続利用できない可能性があるとした。
同報告書は、借地の継続が不確実である場合、土壌改良、圃場整備、施設設置など長期的な投資の回収が困難となり、企業が十分な投資を行えない可能性があると述べた。
法制度との関係 農地法に基づく賃貸借 農地の売買または貸借には、原則として農業委員会による農地法第3条の許可が必要であり、許可を受けずに行われた権利移動は無効となる。
農地法に基づく期間の定めのある賃貸借は、期間満了前の法定期間内に更新しない旨の通知をしなければ、従前と同じ条件で更新されたものとみなされる。更新拒絶の通知や、賃貸借の解除・解約には、原則として都道府県知事などの許可が必要となる。
このため、貸主が契約期間の途中で一方的に農地の返還を求めても、直ちに賃貸借が終了するとは限らない。一方、当事者が書面によって合意解約した場合など、一定の要件を満たせば許可を必要としない場合がある。
農地バンクによる貸借 農地中間管理機構は、一般に農地バンクと呼ばれ、農地所有者から農地を借り受け、地域計画に基づいて担い手などへ貸し付ける。
農地バンクによる貸借では、定められた貸付期間が終了すると農地は所有者へ返還され、関係者の合意があれば再び貸し付けることもできる。したがって、契約期間満了による返還と、契約期間中の強制的な返還要求とは、制度上区別される。 影響 農地貸しはがしによって経営耕地が急に減少すると、次年度の作付計画、種苗・肥料の調達、労働力の配置、農業機械の利用計画などを見直す必要が生じる。2006年の規制改革・民間開放推進会議の資料では、貸しはがしを受けた認定農業者が翌年の作付面積を確定できず、経営計画を立てにくくなることが問題として挙げられた。同会議に提出された農林水産省の回答資料も、集落営農の組織化によって、それまで規模拡大を進めてきた認定農業者などの努力が阻害されることを貸しはがしの問題として位置付けている。
認定農業者が作成する農業経営改善計画には、作付面積、飼養頭数、作業受託面積などの経営規模に関する目標のほか、農業機械・施設の導入や圃場の連担化などの生産方式に関する目標が含まれる。このため、計画の前提としていた農地を失った場合には、作付品目や収量、販売量だけでなく、導入済みの機械・施設や雇用体制を含む経営改善計画全体の変更が必要となる場合がある。
農業機械の効率的な利用には、機械の大きさに対応した一定以上の作業面積を確保する必要があり、農林水産省の導入方針でも、利用規模の下限以上の作業面積を確保することが求められている。貸しはがしによって作業面積が縮小すると、導入時に想定した利用規模を維持できなくなり、農業機械の稼働率低下や面積当たりの機械費の増加につながる可能性がある。農林水産省は、農地の集積・集約化によって作業を容易にし、生産コストと作業負担を減らす効果が期待できるとしている。
貸しはがしの影響は経営耕地の総面積だけでなく、残された圃場の配置にも左右される。農業・食品産業技術総合研究機構は、分散した圃場で規模拡大を行うだけでは作業効率の向上やコスト低減が難しく、農地を面的に集積して連担化する必要があるとしている。このため、まとまっていた圃場の一部が貸しはがしの対象となり、残存する農地が分散した場合には、圃場間の移動、農業機械の運搬、資材の配送などに要する時間と費用が増加する可能性がある。
畜産農家が利用する飼料畑は、自給飼料の生産地であるとともに、家畜排せつ物に由来する堆肥の還元先にもなる。農林水産省は、飼料作物の生産と堆肥の農地還元を組み合わせる耕畜連携について、畜産農家側の利点として、国産飼料の安定的な確保、飼料自給率の向上、飼料生産の外部化および堆肥の供給先の確保を挙げている。農林水産省の基本方針も、自給飼料の生産と自家圃場への堆肥還元を、畜産経営の安定および環境負荷の低減のために重要な取組としている。したがって、飼料畑が貸しはがしの対象となった場合には、自給飼料の生産基盤と堆肥の還元先が同時に縮小し、購入飼料や地域外の堆肥受入先への依存が高まる可能性がある。
堆肥の利用先を遠隔地に求める場合には、運搬費用や散布作業の負担が問題となり、散布に利用できる機械の確保も必要となる。家畜排せつ物をメタン発酵させた後に生じる消化液については、液肥として散布する農地を確保できない場合、浄化処理が必要となる。農林水産省が公表した畜産環境シンポジウムの質疑応答では、消化液を液肥として利用する方法が最も低コストである一方、散布先を確保できない場合に備えた浄化設備には高額な導入費用と電気代が必要になると説明されている。このため、畜産経営における農地貸しはがしは、作付面積や飼料生産量の減少にとどまらず、家畜排せつ物の処理方法と処理費用にも影響を及ぼす可能性がある。 対応 農林水産省は2006年、認定農業者と集落営農組織の双方の意向を踏まえ、地域の農業実態に応じて、市町村、農業委員会、農業協同組合などが土地利用を調整することを基本的な対応とした。
農業委員会の実務では、既存契約の中途解約を避けるための事前指導、当事者間の協議、代替農地や遊休農地の紹介などが対応例として示されている。農地バンクを介した貸借は、貸主と借主の間に公的な機構が入り、貸付期間、賃料、返還時期などを明確にできる仕組みとして用いられている。
熊本県の半導体関連産業進出をめぐる事例では、県と市町村が連絡会議を設け、返還を求められた農家へ代替農地を紹介するマッチングや遊休農地の整備を進めた。
用語上の問題 農地貸しはがしという表現には、契約期間中に一方的な返還を迫る行為、契約更新を拒否する行為、期間満了によって農地を返還させる行為、農作業委託を終了する行為などが含まれ得る。また、農地所有者がより高い地代を提示する別の借り手を選んだ場合や、所有者自身が営農を再開した場合にも用いられることがある。
このため、貸しはがしという呼称だけでは、農地法や契約に違反した行為であるかを判断できない。農林水産省も、同じ言葉を用いる者の間で意味が異なるとして、契約形態や地域の土地利用関係を個別に確認する必要性を示している。
関連項目
農地 農地法 小作 農地中間管理機構 農業委員会 認定農業者 集落営農 農業者戸別所得補償制度 農地転用 耕作放棄地 規模の経済
脚注