Samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak (covid-19) er et norsk ekspertutvalg ledet av Steinar Holden, oppnevnt for å gi Norges regjering samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak under covid-19-pandemien.

Ekspertgruppen var ikke et offentlig utvalg, og "Holden-ekspertutvalget (covid-19)" må ikke forveksles med "Holdenutvalget", de offentlige utredningene om lønnsdannelsen og makroøkonomi ledet av Holden. Selv om rapportene fra ekspertgruppen på folkemunne har blitt kalt for Holden-utvalget, er det riktigere å omtale dem som "rapporter fra Holden-gruppen"

Rapporter fra Holden-gruppen Utvalget har underveis hatt ulike medlemmer, se oversikt lenger ned.

Oppdragsgiver for Holden-I til Holden-III var Helsedirektoratet, og rapportene er publisert på helsedirektoratets hjemmesider.

Oppdragsgiver for Holden-IV var Helse- og omsorgsdepartementet, og rapportene er publisert på departementets hjemmesider.

Totalt har følgende rapport blitt levert:

Holden-I (covid-19). 7. april 2020 Holden-II (covid-19). 27. april 2020 Holden-utvalget (covid-19) Forlenget juleferie 2020. 20. november 2020 Holden-III (covid-19) del 1. 15. februar 2021 Holden-III (covid-19) del 2. 15. mars 2021 Holden-IV (covid-19) del 1. 25. januar 2022 Holden-IV (covid-19) Innspill 10. februar 2022 Holden-IV (covid-19) Hovedrapport 6. april 2022

Formål Finansministeren og helse- og omsorgsministeren har gjennom koronapandemien gitt ulike mandat til en uavhengig ekspertgruppe for å utarbeide samfunnsøkonomiske analyser av smitteverntiltak. Utvalgets rapporter ble offentlige etter regjeringens beslutning. Analysene skulle kunne inngå som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag for videre tiltak., og utvalget skulle bistå Helsedirektoratet med løpende økonomifaglige vurderinger. Vurderingene ble basert på oppdaterte tall og beregninger fra Folkehelseinstituttet om smittespredning og effekter av iverksatte tiltak.

Kunnskapsinnhenting Nedstengingen 12. mars 2020 skjedde raskt, og det ble ikke gjort noen analyser av de samfunnsmessige kostnadene av tiltakene. Det fantes lite kunnskap om effekten av ulike tiltak. Etter nedstengingen tok Finansdepartementet initiativ til å analysere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike tiltak.

Helsedirektoratet, som har ansvar for å vurdere forholdsmessighet i henhold til smittevernloven, gjennomførte ingen vurderinger av konsekvenser, verken samfunnskonsekvensene eller byrden av tiltakene, i tiden før Holdenutvalgets første rapport 7. april 2020.

Skoler og barnehager Holden-utvalget konkluderte i april med at stengte skoler og barnehager var det tiltaket som hadde høyest samfunnsøkonomisk kostnad. Utvalget pekte også på at stengingen hadde negative sosiale konsekvenser, og at tapt læring kunne få store konsekvenser for barn og unge livet ut.

Strategi Tidlig i pandemien stod myndighetene i prinsippet overfor tre hovedalternativer i håndteringen av pandemien:

En mulighet var en Brems-strategi, der spredningen av pandemien blir dempet slik at helsevesenet ikke blir overbelastet, men der man likevel tillater at smitten går gjennom befolkningen. En annen mulighet var en Slå-ned- (eller Kontrollstrategi), der målet er å slå ned pandemien og deretter holde den nede på et lavt nivå. Den tredje muligheten var en Eliminer-strategi, der målet er fjerne smitten gjennom meget strenge smitteverntiltak.

I rapporten fra mai 2020 ga utvalget en tydeligere anbefaling om en «hold nede»-strategi. Utvalget påpekte at «bremsscenarioet har vesentlig større økonomiske skadevirkninger fra selve epidemien, i form av atferdsendringer og sykefravær som begrenser etterspørsel og produksjon.» I rapporten ble det gjennomført beregninger med ulike forutsetninger om muligheter for og kostnader ved å holde smittenivået under kontroll. En slå-ned-strategi ville være best dersom smittenivået kunne holdes nede med relativt lave kostnader. Slå-ned-strategien kunne også være å foretrekke selv om det skulle være mer kostbart og krevende, og isolert sett dyrere enn en stabil brems-strategi. Årsaken var at en brems-strategi også kunne vise seg krevende, og i så fall bli mer kostbar enn selv et ustabilt hold-nede-scenario. Konklusjonen ble at det minst kostbare samlet sett var å sikte på en fortsatt slå-ned-strategi.

I rapporten fra mars 2021 belyste utvalget at vaksinering av befolkningen vil etter hvert endre denne valgsituasjonen. I en befolkning som innen en forutsigbar og relativt kort tidsperiode oppnår stor grad av immunitet gjennom vaksinering, vil konsekvensene av å miste kontrollen med smitteutviklingen stadig bli mindre dramatisk. Dette innebærer at behovet for kraftig innstramming i en ustabil brems-strategi blir stadig mindre. Samtidig som dette skjer, vil det optimale tiltaksnivået bli stadig lavere. På et punkt vil det være hensiktsmessig å skifte fra en Slå-ned eller kontroll-strategi, til en strategi der man gradvis åpner opp samfunnet.

Holden-I (covid-19) Første utvalg ble opprettet 25. mars 2020. Utvalget leverte første leveranse 7. april 2020 (13 dager etter opprettelse).

Mandat Holden-I (covid-19) del I Det nedsettes en ekspertgruppe som skal vurdere samfunnsøkonomiske effekter av smitteverntiltak. Slike vurderinger skal gjennomføres ved endringer av eksisterende tiltak og beslutninger om nye tiltak. Det skal utredes hvordan de negative økonomiske konsekvensene av gjeldende smitteverntiltak kan reduseres ved bedre målretting av tiltakene.

Oppdragsgiver er Helsedirektoratet. Analysene skal kunne inngå som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag for videre tiltak.

Målet med tiltakene som er iverksatt er at den som er smittet, ikke smitter andre. Strategi, tiltaksnivå og innretning er i hovedsak fastsatt frem til og med 13. april. En ny beslutning skal tas 8. april. Frem til dette tidspunktet er det avgjørende å fremskaffe et godt beslutningsgrunnlag for endring av tiltak slik at negative virkninger kan reduseres samtidig som eksisterende tiltak kan forbedres og eventuelt nye tiltak utvikles. Tiltak skal vurderes med tanke på om det er mulig å justere dem slik at de fortsatt gir god effekt, men samtidig tilpasses slik at de negative konsekvensene av tiltakene blir minst mulige. Dersom det er tiltak som vurderes som særlig skadelige for økonomien bør det vurderes om de kan erstattes av andre tiltak.

Gruppen skal primært beregne de realøkonomiske virkningene av tiltakene. Ekspertgruppen skal gjøre samfunnsøkonomiske beregninger som grunnlag for å velge og dimensjonere ulike tiltak for å redusere smittespredning og få fram de avveininger som bør gjøres. Et viktig formål er å få fram alternativer som kan minimere negative samfunnsvirkninger. Beregningene må belyse og vurdere hvordan usikkerhet bør håndteres og hvordan data kan hentes inn for å gjøre avveiningene sikrere.

Betydningen av alternative/supplerende tiltak til smittevern skal også vurderes, herunder økt kapasitet i helsevesenet og beskyttelse/isolasjon av grupper som er særlig sårbare ved smitte. Gruppen skal også kunne komme med forslag til optimering av tiltaksmiks innenfor aktuelle hovedvalg basert på samfunnsøkonomiske avveininger.

Vurderingene baseres på oppdaterte tall og beregninger fra FHI om smittespredning og effekter av iverksatte tiltak. FHI vil levere best mulig kunnskapsgrunnlag for hvordan de ulike tiltakene virker på smittespredning.

Gruppen skal kunne bistå Helsedirektoratet med løpende økonomifaglige vurderinger. Gruppens leveranser vil måtte innpasses tidsmessig til de planlagte beslutningsprosessene i regjeringen. Første rapport skal leveres innen 6. april og tilpasses tidsmessig behov for beslutninger om endringer av tiltak. Det må også påventes at det vil bli behov for tilpasning av tiltak etter dette. Videre leveranser fra gruppen må avklares ut fra behov. Gruppens rapporter blir offentlige så snart regjeringen har tatt beslutninger om smitteverntiltak.

Holden-II (covid-19) Andre utvalg mottok mandatet den 22. april 2020, og leverte rapporten 27. mai 2020.

Mandat Holden-II (covid-19) "Mandatet til gruppen viser til at videre leveranser etter den første rapporten skal avklares ut fra behov. Vi ønsker også fremover å bruke ekspertgruppen til støtte i arbeidet med et godt beslutningsgrunnlag for fremtidige tiltak og strategivalg.

Vi er bedt om å gjøre vurderinger av smitteverntiltak i Norge og har behov for støtte i beregninger til disse. Vi har i første omgang behov for vurderinger fra dere mot slutten av mai. Det vil etter all sannsynlighet også bli behov for vurderinger inn mot slutten av juni.

Som allerede gitt i mandatet, bes ekspertgruppen om å bidra med samfunnsøkonomiske vurderinger av aktuelle justeringer av tiltak og ved beslutninger om ev. nye tiltak inn mot disse tidspunktene. Det kan også bli behov for vurdering av enkeltsaker med kortere frist.

Vi ser for oss to typer leveranser fra ekspertgruppen i tiden frem til sommeren.

For det første bes gruppen bidra med vurderinger av strategi for å håndtere situasjonen over noe lengre tid. Det forventes å komme mer kunnskap om sykdommens immuniserende effekt og sannsynlighet for vaksine i de neste ukene. Som en del av dette vil det være ønskelig med en oppdatering av tidligere beregninger med nye tall, med en vurdering av usikkerhet og risiko. Det bes om at gruppens analyse av scenarioer for norsk økonomi og smitteutvikling oppdateres i lys av utviklingen i smitten, smitteverntiltak, økonomien og økonomiske tiltak.

For det andre er det behov for samfunnsøkonomiske vurderinger av endring av smittevernstiltak. Det omfatter også mulige modeller for differensiering av tiltak etter geografi eller risikogrupper og justeringer for å beskytte grupper som er særlig sårbare for konsekvensene av tiltakene. Som grunnlag for arbeidet vil Helsedirektoratet snarlig gi gruppen oversikt over de mest aktuelle justeringene, lettelsene og ev. nye tiltakene som er til vurdering eller som man antar vi kunne bli aktuelle i tiden fremover. Gruppen kan gjøre vurderinger av alle aktuelle justeringer, lettelser og ev. nye tiltak som er aktuelle gjennom hele epidemien, og etablere en prioritert liste over tiltak som bør lettes på ut fra kostnadssiden og gitt at det er mulig smittemessig innenfor valgt strategi.

Vi ber om at gruppen vektlegger kunnskapen som stadig er i utvikling om følgende momenter, basert på punkter gruppen pekte på i sin første rapport:

Estimater av forskjeller i helsegevinster mellom ulike strategier basert på data fra Norge og sammenlignbare land som Sverige og Danmark

Hvordan ulike tiltak påvirker smittespredning, og om de ev. kan gjøres mindre inngripende på en forsvarlig måte Erfaringene med tiltakene så langt, og mulige konsekvenser ved videreføring, inkludert om tiltakene kan gjennomføres over tid med tilstrekkelig etterlevelse

Det er også av interesse at gruppen tydeliggjør vurderingene av de økonomiske konsekvensene av negative helseeffekter av smittevernstiltakene for andre sykdomskategorier enn covid-19. Det kan gjelde direkte helsekonsekvenser av tiltakene og det kan gjelde en vurdering av helsekonsekvensen ved fortrengt behandling av andre grupper i en realistisk håndtering av kapasitetsbehovet i helsevesenet."

Holden-utvalget (covid-19) Forlenget juleferie 2020 Holden-utvalget om forlenget juleferie ble opprettet 17. november 2020, og leverte endelig rapport 20. november 2020 med tittelen Tvungen ferieuke i desember: Virkninger på norsk økonomi. Analysene skulle inngå som en del av Helsedirektoratets beslutningsgrunnlag for å nytten av og tiltak i forbindelse med utvidelse av juleferien.

Problemstilling Hva er de samfunnsøkonomiske kostnadene av å stenge ned aktiviteten i norsk økonomi tre uker i julen - en forlenget juleferie - med formål om å dempe spredning av pandemien?

Konklusjon