thumb|A Constituição Federal do Brasil de 1988 já passou por diversas emendas constitucionais. Emenda constitucional ou aditamento à constituição é uma modificação da constituição de um Estado, resultando em mudanças pontuais do texto constitucional, as quais são restritas a determinadas matérias, não podendo ter, como objeto, a abolição ou modificação das chamadas cláusulas pétreas.Jus Navigandi — Mutação constitucional, 3.1. Emenda
No mundo moderno, o mecanismo de emenda constitucional foi explicitamente criado pela Constituição da Pensilvânia de 1776, mas foi consagrada como uma inovação da Constituição dos Estados Unidos, aprovada em 17 de setembro de 1787, em vigor desde 21 de junho de 1788, sendo posteriormente adaptada por muitos outros países.
É relevante destacar que até então, os processos de mudança constitucional eram geralmente marcados por violência e grandes mudanças políticas, muitas vezes ocorrendo em meio a revoluções e guerras civis entre os que pretendiam mudar uma constituição e os que queriam mantê-la. Assim, a primeira vantagem da Emenda Constitucional seria a de permitir mudanças institucionais dentro dos trâmites legais e mantendo a ordem legal. Outra vantagem é o fato de que a Emenda Constitucional pode mudar apenas um parágrafo, tópico ou tema da Constituição, sem a necessidade de se convocar uma nova Constituinte.
A aprovação de uma emenda geralmente passa por exigências superiores às necessárias para a aprovação de uma lei ordinária, com mecanismos que vão da ampla maioria (três quintos no mínimo) no parlamento (Câmara alta e na baixa, no caso de parlamento bicameral) até a aprovação da mudança nos Estados (quando se tratar de uma federação). Em alguns casos, passa pela revisão do Poder Judiciário (Suprema Corte ou Supremo Tribunal de Justiça) ou por consulta popular plebiscito ou referendo.Artigo 60, caput, CF c/c artigo 201, I, RICD - Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
Emenda constitucional no Brasil miniaturadaimagem|Emenda Constitucional nº 78, de 14 de maio de 2014.
A Constituição da República Federativa prevê diferentes mecanismos para que seja realizada a sua alteração formal, de modo que ela possa desenvolver-se junto com a sociedade brasileira. São admitidas pela dogmática constitucional nacional duas formas de alteração constitucional: a formal, posta em prática por meio de emendas e revisões constitucionais, e a informal, desenvolvida pela via interpretativa da mutação constitucional.
Para Virgílio Afonso da Silva,DA SILVA, Virgílio Afonso. Direito constitucional brasileiro. Universidade de São Paulo, 2021 há pelo menos, três formas de manifestação do poder constituinte, sendo uma delas a do poder constituinte derivado reformador, o qual assume “a feição de uma competência, já que juridicamente vinculado às normas de competência, organização e procedimento ditas pelo primeiro (a potência)”, qual seja, pelo poder constituinte originário. Dessa forma, para o autor, a capacidade de reformar-se a Constituição, após sua promulgação e entrada em vigor, segue presente, ainda que de forma limitada, para que a atualização do texto constitucional independa da atuação circunstancial dos órgãos legislativos instituídos e limitados pelo poder constituinte originário.
Prevista no Direito Constitucional brasileiro como um meio de alteração formal da Constituição de 1988, conforme o disposto no art. 60 da Constituição da República, a Emenda Constitucional (EC) tem a capacidade de produzir novas normas constitucionais decorrentes do poder constituinte reformador por meio do acréscimo, modificação ou supressão das normas constitucionais formuladas pelo poder constituinte originário.MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009 Durante sua tramitação no âmbito Congressual, a EC inicia-se como uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC). Caso todo o procedimento seja corretamente observado, haja vista a complexidade de alteração de uma Constituição rígida, a Emenda Constitucional incorporar-se-á ao texto originário, gozando, a partir de então, da mesma força normativa das demais normas constitucionais.TAVARES, A. R. Curso de direito constitucional. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. E-book
Quanto a modalidade de alteração informal da Constituição, cabe destacar o fenômeno da mutação constitucional, a qual, conforme Uadi Lammêgo Bulos,BULOS, Uadi Lamêgo. Mutação constitucional. Editora Saraiva, 1997. caracteriza-se como um “processo informal de mudança da Constituição, por meio do qual são atribuídos novos sentidos, conteúdos até então não ressaltados à letra da Constituição, quer através da interpretação, em suas diversas modalidades e métodos, quer por intermédio da construção, bem como dos usos e costumes constitucionais”. Não obstante a ausência de menção expressa dessa modalidade no texto constitucional, o STF já teve a oportunidade de alterar, informalmente, a Constituição em algumas ocasiões por meio da adoção expressa da tese da mutação constitucional. Vide as ADI 3937 e 4362.
Histórico
No Brasil, o regramento sobre as Emendas Constitucionais se deu de forma circunstancial, seguindo o contexto político referente à edição de cada uma das Constituições nacionais. Em 1824, por exemplo, a Constituição do Império regulamentou o procedimento de reforma constitucional em seus arts. 174 a 178, não sendo feita referência aos termos “revisão” ou “emenda”, mesmo sendo considerada uma constituída semirrígida pela literatura especializada, uma vez que havia a estipulação de quóruns diferenciados para a alteração de capítulos constitucionais específicos (Poderes Políticos e Direitos políticos e individuais dos cidadãos).
A primeira Constituição brasileira republicana, a de 1891, autorizava a reforma constitucional em seu art. 90, desde que proposta pelo Congresso Nacional ou por ⅔ das Assembleias Legislativas. A reforma constitucional era considerada aprovada após o voto de ⅔ de cada casa congressual, após três turnos de votação. A Constituição de 1934 foi a primeira a prever, expressamente, a possibilidade de revisão e emendas constitucionais, além de estabelecer os requisitos distintos para cada uma das modalidades de alteração formal da Constituição, conforme o disposto em seu art. 178. Regramento que foi replicado, com poucas alterações, pelas Constituições de 1937, 1946 e 1967.
Quanto à atual Constituição da República de 1988, é traçada a distinção entre as possibilidades de reforma constitucional formal, a saber: a revisão (art. 3º do ADCT) e a emenda (arts. 59 e 60):
A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) é matéria sujeita a tramitação especial na Câmara dos Deputados e deve ser apresentada pelo Presidente da República, por um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal ou por mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação, aonde cada uma delas deverá manifestar-se pela maioria relativa de seus membros. Seu trâmite tem início quando ela é despachada pelo Presidente do Legislativo para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania que tem o prazo de cinco sessões legislativas para a devolução da proposta à Mesa da Câmara com o respectivo parecer sobre a admissibilidade da mesma.
A Constituição brasileira de 1988 previu, no seu art. 59, I, a possibilidade de emendas a ela. Esse poder é dado ao Congresso Nacional e é chamado pela doutrina jurídica de poder constituinte derivado reformador.
Apesar de conceder tal poder, a Constituição limita-o, na medida que o § 4º do art. 60 dispõe que não serão sequer objeto de deliberação emendas tendentes a abolir:
a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos poderes; os direitos e garantias individuais.
Essas são as chamadas cláusulas pétreas, assim chamadas por não poderem ser suprimidas da Constituição, podendo somente terem seu alcance ampliado."Art.60 §4º da Constituição do Brasil (1988)"
O regramento constitucional sobre reformas adotado na Constituinte de 86-87 foi ditado pela natureza detalhada da Carte, caracterizada pela constitucionalização de uma quantidade significativa de temas e matérias. Isto é, a escolha por um processo de reforma com um quórum qualificado, mas não tão exigente decorreu de uma escolha racional dos constituintes, os quais precisaram inserir um conjunto de demandas sociais que ficaram reprimidas durante a ditadura militar, mas que vieram à tona no momento de participação popular na Constituinte. Dessa forma, em razão das incertezas quanto ao resultado de um processo de constitucionalização material de demandas sociais, optou-se por um processo de emendamento constitucional menos rigoroso para um conjunto de regras constitucionais.
Por essa razão, por meio de proposta feita pelo então Procurador-Geral da República, Sepúlveda Pertence, criou-se um duplo mecanismo de reforma da Constituição, segundo o qual, estavam protegidos, na forma de cláusulas pétreas, os itens consensuais da frente ampla democrática que encabeçou o processo de transição, enquanto o resto dos dispositivos constitucionais sobre reformas sociais, focos de disputa permanente entre progressistas e conservadores, poderia ser livremente emendado.(MELO, Marcus André. Mudança constitucional no Brasil, dos debates sobre regras de emendamento na constituinte à" megapolítica". Novos estudos CEBRAP, p. 187-206, 2013, p. 197-198)
Nelson Friedrich, relator da Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas indicou que “O nosso anteprojeto é o de que o estabelecimento de um prazo, entre os dois turnos, visa a permitir o amadurecimento das decisões, sempre importantes quanto às alterações do texto constitucional. Se investigarmos o Direito comparado, vamos ver que existem disposições, existem mandamentos constitucionais que preveem legislaturas distintas para qualquer alteração na Constituição. Outros países contemplam a exigência de duas sessões legislativas. O sistema que adotamos, no nosso anteprojeto, é menos rigoroso que esses dois grupos, mas um pouco mais do que a Constituição atual, porque compreendemos as mutações políticas, econômicas, sociais e culturais que existem em nosso País”.(MELO, Marcus André. Mudança constitucional no Brasil, dos debates sobre regras de emendamento na constituinte à" megapolítica". Novos estudos CEBRAP, p. 187-206, 2013, p. 197-198)
O Supremo Tribunal Federal entendeu ser cabível a impetração de mandado de segurança para impedir a tramitação de proposta de emenda à constituição que desrespeite cláusula pétrea, sendo o leading case o Mandado de Segurança 20 257/DF (Relator: Min. Moreira Alves, RTJ 99/1031). Apenas parlamentares são legitimados a impetrar mandado de segurança para esse fim.
Além dessa limitação, o § 1º do art. 60 também proíbe que a Constituição seja emendada quando estiverem vigorando intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.
Tipos de emenda Além das emendas constitucionais regulares, a Constituição, no art. 3º do seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), dispôs que deveria ser feita uma revisão constitucional após cinco anos da promulgação da Constituição. Esta revisão resultou em seis emendas constitucionais de revisão (ECR), que são contadas à parte das demais. Segundo, ainda, o art. 3º do ADCT, a revisão seria aprovada pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.
A revisão constitucional de 1993