El Acuerdo o Tratado de Schengen ([ˈʃeŋən]) es un tratado internacional por el que varios países de Europa suprimieron los controles en las fronteras interiores (entre esos países) y trasladaron esos controles a las fronteras exteriores (con países terceros). El acuerdo, firmado en la localidad luxemburguesa de Schengen en 1985 y en vigor desde 1995, establece un espacio común —denominado espacio Schengen— por el que puede circular libremente toda persona que haya entrado regularmente por una frontera exterior o resida en uno de los países que aplican el convenio.
El Acuerdo fue integrado en los tratados constitutivos de la Unión Europea con la reforma del derecho primario en la Conferencia intergubernamental de 1996 y que culminó con el Tratado de Ámsterdam. Desde entonces, sigue aún vigente y es una parte sustantiva de la naturaleza de la Unión Europea como proyecto político.
En total, veinticinco de los veintisiete Estados miembros de la UE forman parte del espacio Schengen: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, República Checa y Suecia. Por su parte, Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, que no son miembros de la UE, llegaron a un acuerdo para formar parte del espacio Schengen. Además, existen las cláusulas de exención en la aplicación de algunos puntos del acuerdo que permiten a Irlanda —y antes también al Reino Unido cuando era miembro de la UE— no formar parte del espacio Schengen pero sí participar en la cooperación policial y judicial y en la lucha contra el tráfico de estupefacientes. Mientras tanto en Bulgaria, Chipre y Rumanía —que forman parte del espacio Schengen, de conformidad con sus respectivas Actas de adhesión— aún siguen operativos los controles en sus fronteras interiores.
El espacio y la cooperación Schengen Los países que aplican en su totalidad el Acuerdo de Schengen constituyen un territorio denominado espacio Schengen. El Acuerdo de Schengen permite suprimir los controles en las fronteras interiores entre los Estados firmantes y crear una única frontera exterior, donde se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idénticos. El espacio Schengen abarca a los Estados miembros de la Unión Europea, excepto algunos de ellos, y a determinados terceros países (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza). No todos los países de la Unión Europea son miembros del espacio Schengen, ya sea porque no deseaban suprimir los controles en sus fronteras con los otros países de dicho espacio (Irlanda), o bien porque no reunían todavía las condiciones requeridas para ello (Chipre).
La libre circulación dentro del espacio Schengen se acompañó de medidas de cooperación y coordinación entre los servicios de policía y las autoridades judiciales para proteger la seguridad interior de los Estados miembros y, en particular, para luchar eficazmente contra la delincuencia organizada. En esta cooperación participan todos los Estados de la Unión Europea (incluso los que no pertenecen al espacio Schengen) y algunos terceros países, por lo que el ámbito territorial de la cooperación Schengen es más amplio que el espacio Schengen.
Historia center|220px Estado Adhesión Miembro original 1995 Miembro original 2023 2001 2004 2004 1991 2004 1996 Miembro original 1992 2004 1996 1990 2004 2004 2011 Miembro original 2004 1996 Miembro original 2004 1991 2004 1996 2004
Durante los años 1980 se inició un debate sobre el significado del concepto de libre circulación de personas. Para algunos Estados miembros, esta solo debía aplicarse a los ciudadanos de la Unión Europea (UE), lo que implicaba mantener el control de fronteras para distinguir entre ciudadanos europeos y nacionales de terceros países. Otros Estados miembros, por el contrario, deseaban establecer una libre circulación para todos y, por tanto, suprimir estos controles fronterizos. Ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo en la Comunidad Europea, cinco de esos países con fronteras comunes (Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos) decidieron en 1985 crear entre ellos un territorio sin fronteras: el espacio Schengen, nombre de la ciudad luxemburguesa de Schengen —enclavada en una zona en la que es difícil moverse sin cruzar una frontera— donde se firmaron los primeros acuerdos.
A partir de este acuerdo, los mismos Estados miembros elaboraron un convenio —que se firmó el 19 de junio de 1990 y entró en vigor el 26 de marzo de 1995— que completa el acuerdo y define las condiciones y las garantías de aplicación de está libre circulación. Los demás Estados miembros de la Unión (excepto Irlanda y el Reino Unido), firmaron protocolos de adhesión al Convenio de Schengen: Italia, el 27 de noviembre de 1990; España y Portugal, el 25 de junio de 1991; Grecia, el 6 de noviembre de 1992; Austria, el 28 de abril de 1995; y Dinamarca, Finlandia y Suecia, el 19 de diciembre de 1996. La República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia se sumaron el 21 de diciembre de 2007; y Croacia el 1 de enero de 2023. Bulgaria, Chipre y Rumanía aún no son miembros de pleno derecho del espacio Schengen: los controles fronterizos entre estos países y el espacio Schengen se mantendrán hasta que el Consejo de la UE determine que se cumplen las condiciones para suprimirlos.
Adicionalmente, varios países no miembros de la UE, han firmado acuerdos de adhesión al Acuerdo de Schengen: Noruega e Islandia, el 19 de diciembre de 1996; Suiza, el 26 de octubre de 2004; y Liechtenstein, el 28 de febrero de 2008.
Por otra parte, se instauraron medidas llamadas «compensatorias» para mejorar la cooperación y la coordinación entre los servicios de policía y las autoridades judiciales para proteger la seguridad interior de los Estados miembros y, en particular, para luchar contra la delincuencia organizada. En ese contexto se creó el Sistema de Información Schengen (SIS) que es una base de datos que permite a las autoridades responsables de los Estados Schengen intercambiar datos sobre determinadas categorías de personas y de bienes.
Reforma del acuerdo de Schengen La gestión común de las fronteras exteriores de la UE comenzó a ser una necesidad tras la puesta en marcha del espacio Schengen, que suprimió los controles fronterizos internos entre los socios en 1995. No obstante cada Estado miembro ha conservado un control sobre sus propios límites territoriales. Por su parte, las instituciones comunitarias apenas tienen potestad sobre la vigilancia y gestión de dichas fronteras a pesar de que es vital para garantizar el buen funcionamiento del espacio Schengen y del mercado interior de la Unión Europea. Además, la crisis migratoria en Europa y la pandemia de COVID-19 han puesto en peligro la libertad de circulación en la Unión Europea. Ante el riesgo de flujos migratorios descontrolados o de amenazas internacionales, los diferentes gobiernos nacionales han respondido con el cierre de sus fronteras.
Es así que en el marco del proyecto de refundación de la Unión Europea, el presidente francés Emmanuel Macron dijo —durante su rueda de prensa sobre la presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea (2022)— que quería «una reforma del espacio Schengen» con nuevos mecanismos de protección fronteriza, ante las crisis migratorias. El jefe de Estado abogó por una UE que «sepa proteger sus fronteras» ante las crisis migratorias, al delinear una serie de reformas como la que busca la creación de mecanismos de apoyo de emergencia en caso de una crisis en la frontera de un Estado miembro. Este país debería «poder contar con el apoyo de Frontex, pero también con la solidaridad de los estados miembros» dijo.
Paralelamente, la Comisión Europea presentó su propuesta de reforma del espacio Schengen con la que busca que sean las instituciones comunitarias las que decidan el cierre de las fronteras exteriores en caso de crisis sanitaria. De esta forma, dichas instituciones tendrían la potestad de aplicar una política uniforme ante fenómenos como los de la pandemia de COVID-19. Además, la propuesta constituye un paso en la federalización de la Unión y, eventualmente, podría servir de modelo para una mejor gestión, coordinada y uniforme de otro tipo de emergencias en las fronteras exteriores, como crisis migratorias, donde ya se ha constatado que los Estados por sí solos no pueden hacer frente. Este cambio representaría una cesión más de soberanía por parte de los Estados miembros, aunque no se «perdería» ya que cada Estado tendría voz y voto en el Consejo, la segunda institución colegisladora después del Parlamento.
El proyecto señala que sería el Consejo (donde los Estados tienen voto y están representados por sus ministros), el que asuma esa potestad para decretar el cierre generalizado de fronteras, a propuesta de la Comisión y con el escrutinio del Parlamento Europeo. La nueva norma (añadida al artículo 21 del Código Schengen) permitiría a la Comisión proponer el cierre de fronteras exteriores tan pronto como el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades detecte un fenómeno con potencial epidémico. Una vez aprobado, el cierre sería obligatorio para todos los Estados miembros.
La Comisión von der Leyen también propuso modificar los artículos 25 y 28 del Código Schengen, que rigen la reintroducción temporal de los controles fronterizos internos.
El acuerdo de Schengen en los Estados miembros de la UE Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999, el Acuerdo de Schengen está integrado en el marco institucional y jurídico de la Unión Europea en virtud de un protocolo anexo al Tratado de Ámsterdam. En virtud de este protocolo, los nuevos Estados miembros de la UE deben aplicar la totalidad del Acuerdo de Schengen. Sin embargo, Dinamarca —aunque ya es signataria del Convenio de Schengen— puede elegir entre aplicar o no toda nueva medida basada en el título IV del Tratado CE en el marco de la UE, si bien dicha medida constituya un desarrollo del Acuerdo de Schengen. No obstante, Dinamarca está vinculada por algunas medidas en materia de política común de visados.
Cláusula de exclusión voluntaria
Suspensión del acuerdo en circunstancias excepcionales El 24 de junio de 2011, el Consejo Europeo acordó que los Estados miembros de la Unión Europea integrados en Schengen podrían suspender la libre circulación de personas en circunstancias excepcionales —como un gran éxodo migratorio—, restableciéndose temporalmente las fronteras interiores —medida que ya habían adoptado en los meses anteriores Francia, Italia, Dinamarca y Grecia—. Según el acuerdo, «la reintroducción de fronteras interiores» solo se podrá adoptar «como ultimísimo recurso» y en «circunstancias verdaderamente críticas en que un Estado no sea capaz de cumplir sus obligaciones», y para «un ámbito y un periodo de tiempo estrictamente limitados».
El acuerdo se adoptó a partir de la propuesta hecha por la Comisión Barroso, que era una respuesta a las decisiones unilaterales de varios países de restablecer los controles fronterizos.
Otros casos particulares Países nórdicos Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia
Liechtenstein y Suiza
Libre circulación thumb|Una simple señal indica la entrada a España desde Portugal por los municipios de Tuy (Pontevedra) y Valença do Minho (Viana do Castelo). thumb|Una simple señal indica la entrada a los Países Bajos desde Alemania.