Cet article traite du financement du secteur ferroviaire en France. Le thème de la « dette ferroviaire » est apparu dans les médias grand public à l'occasion du débat sur la réforme ferroviaire en . Le secrétaire d'État aux Transports d'alors, Frédéric Cuvillier, déclarait ainsi que la dette qui Cuvillier : la réforme ferroviaire est « nécessaire » - Europe 1, 10 juin 2014.
Cet article a pour vocation de présenter la situation jusqu'en 2014 du financement du secteur ferroviaire de la France, en en rappelant l'évolution récente et en discuter les enjeux.
Le financement du secteur ferroviaire de l'origine jusqu'aux années 1990
Les premiers temps Le chemin de fer est apparu en France au début du . Les premières lignes ont été d'initiative entièrement privée, réalisées et financées par des entrepreneurs. Elles répondaient à des besoins de transport de marchandises ou de minerai. À la fin des années 1830, le réseau français restait limité à quelques courtes lignes dispersées sur le territoire. Prenant acte de l'importance des investissements à mobiliser avant d'espérer un retour financier, la première loi d'ensemble sur le réseau, la loi de 1842 Loi du 11 juin 1842 relative à l'établissement des grandes lignes de chemins de fer - Légifrance arrête le principe selon lequel l'État financerait « sur ses fonds » l'ensemble des infrastructures et stations des lignes, les compagnies à qui seraient données « à bail » l'exploitation des lignes ne gardant à leur charge que les investissements de la voie - y compris le ballast de pose - et du matériel roulant. Pour ce faire, les compagnies de chemin de fer étaient autorisées à faire appel à l'épargne publique, soit par émissions d'actions, soit - et cela deviendra le mode de financement très prépondérant - par l'émission d'obligations, portant un intérêt fixe et dont le remboursement est prévu dans la période de concession. Ce mode de financement qui reporte le remboursement du capital en fin de période, au moment où il est attendu des lignes construites une croissance du trafic et des recettes à même de le permettre est adapté à de longues durées. Après la crise de 1847 et qu'il ait tenté diverses autres modalités d'intervention, l'État choisira d'accorder sa garantie à ces obligations, rassurant ainsi les prêteurs, et sans coût immédiat pour les finances publiques.
Dans les faits, devant le grand succès de ce nouveau mode de transport, les compagnies se proposèrent pour financer une part importante de l'infrastructure en contrepartie de l'octroi de concessions de longue durée et, après que les financements de l'État eurent « amorcé » la réalisation des premières grandes lignes (Paris-Dijon-Lyon en particulier), le financement de l'infrastructure par les compagnies privées devint très majoritaire. À la fin de 1883, alors que le réseau exploité atteint , de francs y ont été investis dont apportés par les compagniesAlfred Picard, Les chemins de fer, aperçu historique, Paris, E. Dunod et H. Pinat, 1918, . Réédité par Nabu Press, 2010 . C'est ce montant investi par les compagnies - pour sa part emprunt - qui constitue l'origine de la dette ferroviaire proprement dite.
Avec le développement du réseau, cette dette continuera de croître : le rythme de nouveaux emprunts nécessaire pour construire de nouvelles lignes est bien supérieur à celui des remboursements. L'ampleur des investissements nécessaires pour la création des lignes fait que les charges financières représenteront jusqu'à 45 % des dépensesFrançois Caron, Histoire des chemins de fer en France - 1883-1937, Fayard, 2005, dans les comptes des compagnies. Avant la Première guerre mondiale, l'industrie des chemins de fer présente une importance économique considérable : la capitalisation boursière des compagnies représentera jusqu'à 42 % de la capitalisation de la Bourse de Paris en 1900 et les émissions d'obligations entre 40 et 70 % du total des obligations émises sur le marché national. Cette dette étant garantie par l'État, elle est très sûre et les obligations des chemins de fer sont très populaires auprès des petits épargnants. Pour autant, jusqu'en 1914 et malgré les faillites de la compagnie de l'Ouest et de quelques lignes secondaires, la dette ferroviaire est bien vue comme « amortissable ». Avec les marges dégagées par l'exploitation, les compagnies elles-mêmes doivent assurer le remboursement des emprunts. L'État ne contribue pas aux dépenses d'exploitation : au contraire, les contrats de concession comprennent des contraintes commerciales : tarifs maximaux, obligation de transporter, tarifs réduits pour les militaires, etc. A l'issue des concessions, outre le droit d'exploiter les infrastructures concédées, qui sont sa propriété depuis le départ, les matériels roulants lui seront remis gratuitement et l'État sera à même d'exploiter lui même les lignes. De plus au titre de ses pouvoirs généraux, il prescrit des normes techniques pour la sécurité et la qualité de service et fixe des règles sociales supérieures à la norme commune (lois sur la retraite des cheminots de 1909 et 1911).
L'équilibre financier des compagnies repose sur la péréquation interne : les bénéfices des « bonnes » lignes - fréquentées et dont la construction est amortie - permettent de compenser les pertes des moins bonnes. Cet équilibre est fragile et à la merci des décisions des gouvernements. Ceux-ci, soucieux de faire profiter l'ensemble du territoire d'une desserte ferroviaire, forcent en effet l'extension du réseau sur des lignes de moins en moins fréquentées. Pour autant, même si l'État est amené à accorder des avances remboursables à certaines compagnies, de fait, avant la guerre de 1914, la dette ferroviaire n'est pas en tant que telle une préoccupation.
L'entre deux guerres L'équilibre économique du secteur ferroviaire sera totalement bousculé par la guerre de 1914-1918 qui aura de très nombreuses conséquences : dommages aux installations, priorité donnée dans l'exploitation aux objectifs militaires, inflation générale (les prix triplent à peu près entre 1913 et 1919). De plus, à partir de 1919, la loi des 8 heures est appliquée de manière très rigide et conduit à une perte de productivité considérable (les effectifs salariés passent de à cheminots). Certes, l'inflation fait fondre la dette en valeur réelle, mais l'augmentation des charges n'étant pas compensée par un relèvement des tarifs proportionnel, elle entraîne les compagnies dont le réseau est le moins fréquenté dans un déficit récurrent. Ce déficit sera d'autant plus gênant que les perspectives de fin prochaine des concessions les empêchent d'emprunter sur de longues durées. À partir de 1921, l'État organisera un fonds commun entre les compagnies et assurera une partie du service de la dette, mais cette mesure se révélera insuffisante dans la tourmente de la grande crise des années 1930.
La SNCF Finalement, l'État reprend la main et nationalise les compagnies en créant en 1937 la SNCF société d'économie mixte dont il a la majorité, qui reprend leurs droits et obligations. La convention qui la crée lui donne une capacité d'emprunt en reportant de manière uniforme le terme de l'ensemble des concessions à la fin de l'année 1982. De plus elle prévoit que l'État assure au départ son équilibre financier en lui versant des annuités compensatrices, destiné à combler le déficit constaté. Ce principe d'une subvention d'équilibre neutralise provisoirement tout impact potentiel d'un déficit d'exploitation annuel sur la dette, qui se trouve amortie au rythme naturel d'échéance des emprunts existants. Le montant de la subvention est maîtrisé par la fermeture, ou l'arrêt des travaux, dès 1938 de de « petites » lignes.
Certes, la convention stipule que l'équilibre « intégral » de l'ensemble des dépenses et des recettes de la société nationale devra être Article 19 de la convention du 31 août 1937. Mais d'autres événements bien plus graves reporteront la mise au point d'un plan de redressement ; en réalité la SNCF, toute jeune société d'économie mixte, ne connaîtra pas même deux ans complets d'exploitation avant la Seconde guerre mondiale.
Après celle-ci, les principes provisoires de la convention de 1937 resteront appliqués. L'État, par des contributions publiques diverses : indemnité compensatrice, subventions d'investissement, compensations de tarifs sociaux, contribution aux charges d'infrastructure, subvention pour retraites, etc., assurera l'équilibre intégral des comptes de la SNCF. Aux toutes premières années de l'après-guerre, la SNCF présentera même des comptes positifs ; mais la situation est exceptionnelle : pneus et carburant étant rationnés et le parc routier n'étant pas reconstitué, la SNCF est en quasi-monopole sur le marché des transports à moyenne et longue distance tout en bénéficiant d'un financement intégral de la reconstitution de ses infrastructures et du matériel roulant par le Plan Marshall. Très vite, les déficits ré-apparaissent et, à partir de 1949, le financement public concernera même - dans un premier temps de manière exceptionnelle - l'exploitation courante et plus seulement l'investissement. C'est en fait la loi de finances de 1952 qui acte un financement pérenne par l'État de l'exploitation en autorisant une modification de la convention de 1937 qui permet la prise en charge par l'État de 60 % des dépenses de maintenance du réseau et du déséquilibre du régime de retraites découlant de la baisse des effectifs. En 1955, les concours publics à l'exploitation atteignent de francs - dont de « subvention d'équilibre » - sur de francs de dépenses d'exploitation.
La dette ferroviaire proprement dite est maîtrisée et les charges financières restent inférieures à 5 % des dépenses de la SNCF. En fait, à travers l'indemnité compensatrice, l'État assure l'équilibre ex post des comptes et les emprunts ne sont nécessaires que pour les investissements dépassant la capacité d'autofinancement. Or, la SNCF est alors en priorité un transporteur de marchandises (en 1973 encore, le trafic fret représente 60 % de l'activité) et il y a peu d'investissements : les wagons sont pour nombre d'entre eux, notamment les wagons spécialisés, des wagons privés, les investissements d'infrastructure sont limités aux travaux de modernisation (électrification) et d'extension - les règles comptables des concessions dont est titulaire la SNCF classant les travaux de renouvellement comme des charges d'exploitation courante ; les grands travaux se concentrent sur la banlieue parisienne qui relèvent d'un régime de subventions spécifiques à travers le Comité des transports parisiens mis en place par l'État dès 1938. enfin, l'inflation qui avait divisé par 20 la dette d'avant-guerre continue d'être élevée et continue d'éroder régulièrement la valeur réelle de la dette.
En réalité, à travers le mécanisme d'indemnité compensatrice - et cela lui sera reproché - la SNCF n'est soumise à aucune véritable contrainte d'ordre financier.
À la suite du rapport Nora (1967), qui recommande à la puissance publique de clarifier ses relations avec les entreprises publiques par la mise en œuvre d'une contractualisation et de leur imposer comme premier critère de gestion l'équilibre financier, la SNCF signa un contrat de programme (1969-1973, prolongé en 1975) avec l'État. Celui-ci s'accompagna début 1971 d'une modification du cahier des charges de 1937 sur trois points majeurs : plus grande autonomie de gestion - en matière tarifaire ou de desserte de lignes secondaires notamment, financement par l'État ex ante des sujétions particulières (charges de retraites, entretien des infrastructures) et prise en charge ex ante du coût d'obligations de service public contractualisées. En banlieue parisienne néanmoins, le système de l'indemnité compensatrice perdurera jusqu'à la fin des années 1990. En contrepartie de cette autonomie accrue et de la clarification du financement de l'État, la SNCF s'engage à équilibrer ses comptes à partir de 1974.